农民为什么贷款难？农地抵押贷款为什么不能普遍化？据了解，由于相关政策和法律的限制，农民手中最值钱的农村土地承包经营权、宅基地和农房还是很难“盘活变现”，甚至会触及法律底线。根据北京、四川、安徽等多省市调研发现，为降低还贷风险，各地推行了各种各样的担保模式，其中由政府作为担保主体的模式受到金融机构的大力追捧。

尽管《物权法》第125条、第152条规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”；“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。”但是，《物权法》第184条及《担保法》第37条规定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”从法律上看，土地属于国家或集体所有，农民对承包的土地和宅基地都没有处分权。由于相关政策和法律的限制，农民手中最值钱的农村土地承包经营权、宅基地和农房还是很难“盘活变现”，甚至会触及法律底线。没有法律的认可和支持，农地抵押贷款就是无根之萍、空中楼阁；不同形式的探索，或可称之为“创新”，但只能是暂时性的治标之策。

从多地探路农地抵押贷款担保模式的试点来看，至今还未形成可持续、可复制的模式。在实际操作中，土地承包经营权作为抵押物，其价值往往难以衡量。耕地上作物的价值也因气候、病虫害、市场供需等因素波动剧烈。同时，由于农地产权可抵押贷款的试点仍处于初级阶段，很多金融机构都是“摸着石头过河”，而由政府作为主体为这项业务提供担保无疑是最让金融机构和农民放心的一种模式。但是，政府“兜底”的做法，只是事后的风险规避，而且还可能起负作用。有政府“兜底”，不但一些银行很可能会降低风控措施，个别农民也可能赖账不还。总而言之，由于是新生事物，政府对农地产权抵押的担保模式还没有标准，更没有强有力的监管之策，现有的各种模式无不潜藏很大的风险隐患。

十八届三中全会“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”。但是，即便从世界范围来看，农民拿土地、房屋抵押贷款，也仅局限于农场规模大的欧美国家，在日、韩等国家，尽管农民土地、房屋产权清晰，法律也允许抵押，同样也很少有商业银行愿意做。尽管央行、银监会提出“在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展相应的抵押贷款试点”。然而，由于土地制度和产权归属所羁绊，农地抵押贷款不可能在全国范围内推开。农地抵押贷款，关键是政策应当先行。在规定范围内浅尝土地抵押贷款可以，在政策、法律没有修改之前绝对不可能“普遍化”。

从我国各地的试点来看，无论担保主体是政府、个人，还是中介机构，由于缺乏标准和法律依据，金融机构和农民在这项改革中仍会面临贷款风险隐患。虽然一些地区为降低金融机构风险，建立了风险补偿基金，但补偿基金的规模相比贷款额明显偏小，如吉林试点县平均只有几十万元，而有的县的农地贷款超过1.6亿元，保障能力仍很不足。如果这些问题不解决，在政策上、法律上又没有相关的配套措施，农地抵押贷款可能只是“昙花一现”。就当前而言，亟需完善相关的政策及法律，以打消金融机构疑虑。一是政府积极参与和支持，对农地金融机构直接提供一定配比的贴息贷款，或直接创办(或持股)土地金融机构开展农地金融业务。同时，应加快相关法律配套，为农地抵押贷款“保驾护航”；二是加快健全覆盖农村经济的医疗、失业、养老社会保障体系，将农村社会发展纳入国家公共财政支持体系，以解决失地农民的最基本生活费用问题，使农民“病有所医，老有所养”。