十八届三中全会决议所提出的“探索农村承包经营权、农民住房财产权可抵押”的改革方向，正在金融机构一线悄然推进。有些县相关贷款发放余额已经超过5000万元。这是记者近期在广东、湖南、甘肃、重庆等多个贫困县调研时发现的。

贷款规模尚小

去年以来，相关政策细则密集出台。先是8月国务院下发的关于开展农村“两权”抵押贷款试点的指导意见，今年3月，人民银行会同相关部门联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》和《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》。

“两个办法”从贷款对象、贷款管理、风险补偿、配套支持措施、试点监测评估等多方面，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。近期，银监会与国土资源部又联合印发《农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款管理暂行办法》，对开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款业务进行了详细的规定。

此前，国务院确定在北京大兴区等232个试点县、天津市蓟县等59个试点县行政区域试点“两权”抵押贷款。

目前在全国许多试点地区，金融机构对“两权”抵押贷款已经展开探索。

此前有机构估算，目前中国农村估算可流转的土地价值约100万亿元，其中耕地约40万亿元、林地20万亿元、宅基地40万亿元。在国家扶贫攻坚的大战略背景下，用金融撬动部分土地资源做抵押贷款，既利于扶贫攻坚，也能为金融机构拓展巨大市场。

在国家扶贫改革试验区广东省清远市，农业银行清远分行推动的“土地流转贷”截至目前已向农户发放了50万元“土地流转贷款”，并启动向12户专业大户投放450万“农地流转”贷款的预案。在清远市阳山县，土地承包经营权流转作为抵押担保的贷款产品——“流转易”贷款，截至2016年4月末已累计发放金额5285万元。

除了土地承包使用权的抵押贷款外，金融机构还在积极结合当地特色试点房权抵押贷款。在旅游业发达的重庆武隆县，当地农业银行推动的房权抵押贷款一共抵押33户、余额218万。此外，该行发放农村土地承包经营权抵押贷款459户，贷款余额为2195万。

在这些地区，前期土地确权颁证工作都比较深入。

土地的确权是金融化的前提，但相关工作并非易事。金融机构缺乏推动土地确权工作的意愿和能动性，而地方政府在土地确权中也会遇到诸多难题。其中之一，便是零碎化土地整合与纠纷。

以清远市阳山县政府为例，该县土地承包经营权流转作为抵押担保的贷款产品——“流转易”贷款，截至2016年4月末已累计发放金额5285万元。该县副县长唐存伟告诉本报记者，阳山作为广东省的贫困县，特点之一便是石灰岩土地零碎化问题严重。这其实在中国广大农村偏远贫困地区广泛存在。

“1981年土地第一轮承包时，农户土地曾按照好、中、差和远、近等较为笼统的标准进行了分配。到1999年个人承包土地时，农户零碎化的土地并没有进行整合，每家每户平均拥有十多块细碎土地。这给县政府土地确权工作带来了极大困难，在整合与确权的过程中也引发了许多纠纷。”唐存伟说。

“目前金融机构试点‘两权’抵押贷款较多的地区都是土地承包经营权确权登记情况较好的地区。而一些确权登记不完善的地区则使得金融机构试点‘两权’抵押贷款无从下手。”农业银行广东省分行副行长黄腾江对本报记者表示。

不良处置各有探索

按照本次银监会下发的暂行办法中指出，抵押财产价值减少时，银行业金融机构有权要求恢复抵押财产的价值，或者要求借款人提供与减少的价值相应的担保。借款人不恢复财产的价值也不提供其他担保的，银行业金融机构有权要求借款人提前清偿债务。

此外，借款人未清偿债务或出现当事人约定的实现抵押权的情形，银行业金融机构可以通过折价、拍卖、变卖抵押财产等合法途径处置已抵押的农村集体经营性建设用地使用权，所得价款由银行业金融机构优先受偿。

同时，国家法律法规、城乡建设规划及土地市场供求等因素发生重大变化，对抵押财产价值稳定性产生不利影响或导致其流转权能受限的，需上报地方银监局。

一旦“两权”抵押贷款事后真正出现风险，如何变现经营权？李亮说，这就需要一个“两权”交易平台。记者在采访中有多家金融机构反映，由于“两权”在抵押时缺乏完善的市场价格，前期银行在贷款时不好定价，后期一旦贷款人违约，银行手里的抵押物也无法按市场价处置，这就需要一个能够为“两权”变现的市场。

目前在清远市，阳山县土地经营权交易网站的电子化建设在全省最完善，使用率最高，金融机构可以在交易平台上进行流转。

在谈到“两权”抵押贷款价值如何评估时，李亮表示，该行目前采用农行内部内评的方式，按照实际的交易，采用成本法进行测算土地承包经营权的价值。

中国社科院农村发展所研究员杜晓山在接受本报记者采访时指出，目前土地承包使用权流转平台普遍缺乏经验，尚处于试验阶段。对于土地使用权是否能够在县域甚至更广范围内交易还没有统一标准。如果扩大流转范围，会出现外来企业到试点县内圈地的现象，其中一些企业可能会因为缺乏农业生产经验而出现土地撂荒，甚至改变土地使用用途。

然而将土地承包使用权流转范围圈定在村内似乎也有问题。唐存伟对《第一财经日报》记者表示，在土地使用权实际交易过程中，如果债务人违约，土地承包经营权将被银行收走，此时同村人会因为邻里或亲戚关系放不下面子，不好意思接手，而银行似乎只能将土地使用权转手给本村人。

农业银行重庆市某农户金融部负责人也赞同上述观点。他说，在当地做宅基地流转交易平台并不靠谱。理由是同村之间，如果一户的宅基地由于贷款还不上被银行处置，同村的人很难抹开面子接手。

在重庆，中国农业银行武隆支行试点“两权”抵押贷款是在2011年7月重庆市农行出台《中国农业银行重庆分行农户贷款“三权”抵押贷款管理办法》之后，截至目前，该行不良贷款余额378万，不良率占比为0.10%。该支行相关负责人向记者表示，试点“两权”抵押贷款并没有使得该行不良率有明显上升。

此外，地方政府也在完善“两权”抵押的风险分担机制。以武隆县为例，该县政府建立500万元风险补偿金，农行将放大10倍提供5000万农业信贷。如果这类贷款出现风险，农行和武隆县的政府补偿基金按照50%对50%进行分担。

农行重庆巫溪支行副行长告诉记者，正是有了政府的风险补偿基金，在农民住房抵押权真正出现不良的时候，银行并不会强行处置农民的住房抵押权，而是试图借助政府的力量收回贷款，必要的时候还会启动风险补偿基金。“截至目前，我们只发生过两起不良。”

截至今年3月，全县农村产权交易项目共有293宗农村集体资产资源成功交易，总交易额为5817.54万元。