提要：农地抵押贷款进一步试点需要相关政策的完善以支持，但另一方面，由于政策涉及面广、社会影响大，需要广泛试点的经验总结。相关部门则要研究出台农地抵押贷款试点工作的推广方案，将各大银行纳入试点工作，自上而下制定实施细则，将试点推广工作落到实处。
农村土地承包经营权抵押贷款的政策已经在全国多省市试点超过两年。近日从安徽、吉林等试点地区了解到，两年来当地农地抵押贷款试点的具体项目进展较为顺利，呈现出“覆盖范围广、办理速度快、融资成本低”的显著优势，“惠农”效益凸显。
但试点进一步推广存有难题，出现土地承包经营权“再流转难”，银行授信风险仍存，参与银行少、贷款项目少等现实难题。试点工作面临扫清障碍，提高试点成效的挑战。
试点进展不快但效益显著
2012年3月起，安徽省合肥市长丰县率先开展农村土地承包经营权抵押贷款试点工作。记者近期在该县调研发现，尽管农地抵押贷款试点工作进展较慢，但展开的项目都给当地农村发展带来了效益。
长丰县华杰草莓专业合作社成立于2012年，刚开始流转土地200多亩，2013年流转超过400亩土地，预支地租达30万元，但合作社自筹资金不到10万元。紧急形势下，科源村镇银行农地抵押贷款的试点项目解决了合作社的资金难题：第一笔贷款20万元，用于支付土地租金；第二笔追加贷款40万元用于安排生产。
“要不是农地抵押贷款项目的及时扶持，合作社根本不会发展这么快。”长丰县华杰草莓专业合作社负责人阮大鹏介绍说，2013年合作社利润达200万元，2014年土地流转规模已达700多亩，涉及2个村100多户农户。
长丰县农委农经科科长胡传排告诉记者，试点工作开展以来，长丰县共成交7笔贷款，贷款规模为285万元，其中试点经办银行安徽长丰科源村镇银行累计发放5笔贷款，贷款规模从30万元到60万元不等，贷款规模累计达到240万元。2014年上半年，安徽长丰农村商业银行也参照此种模式，参与了这种抵押贷款试点工作的探索，目前已完成两个农地抵押贷款项目，贷款总额达45万元。
吉林省梨树县2012年8月在全国率先开展的土地收益保证贷款试点，也是农地抵押贷款的创新形式：完成确权并取得土地承包经营权证的农户，先将土地流转给政府设立的物权公司，再通过后者充当担保人，向金融机构申请贷款。通过承包经营土地获得收益的农户，正常归还金融机构贷款后，其与物权公司的土地流转合同自动解除；否则，物权公司将按合同约定，将土地承包经营权另行发包，款项归还金融机构。
梨树县土地收益保证贷款试点已运行超过2年，记者近期在该县调研了解到，目前当地土地收益保证贷款总额达3.6亿元，受贷农民8963户；回收到期贷款3522万元，回收户数1166户，占应收贷款总额的100%。
梨树县土地收益保证贷款模式，也得以在吉林省其他地区推广。目前，吉林省60个县(市、区)中的43个成立了物权公司，其中29个累计为农户、林户、家庭农场和农民专业合作社发放14356笔、金额达6.8亿元的贷款。土地收益保证贷款已运行一个完整的周期。截至2014年7月31日，贷款到期1493笔，金额5724万元，现都已清偿，没有出现一笔不良贷款。
进一步推广面临两重障碍
安徽、吉林等地农户表示，农地抵押贷款的各种试点项目呈现出“覆盖范围广、办理速度快、融资成本低”的显著优势，支持“三农”发展成效显著。但受访地区也反映，当前进一步推广农地抵押贷款试点，切实扩大农地抵押贷款规模，仍有难处。
一是农村土地承包经营权“再流转难”，银行授信风险仍存，导致参与银行少、贷款项目少。以安徽长丰县为例，试点两年来，仅有安徽长丰科源村镇银行和安徽长丰县农村商业银行“试水”，其他银行则“心有余而力不足”。
“试点工作开展2年多，我们支行共完成了2个农地抵押贷款项目。”安徽长丰科源村镇银行水湖支行行长杨修平坦言，这项业务做得少，主要还是从风险角度考虑，虽然政府部门呼吁银行支持农地抵押贷款项目，但这些项目的风险还是不好防范。
胡传排说，农地抵押贷款难以扩张的原因在于，它仍然是一种“信用贷款”，这种抵押解决不了银行风险：比如借贷农户亏损了、跑路了，银行手上的农村土地承包经营权也很难马上再流转，即使流转掉，也难抵贷款。
记者在吉林省一些试点地区调研也了解到，个别农户以土地收益保证获取银行贷款后，由于未能按期还款，便涉及土地转让。但实际过程中，由于贷户干扰，其他农户无人敢承包，部分土地会出现无法转让承包问题，致使债务悬空。
二是农地抵押贷款的一些工作缺乏政策及法律层面支持，不少地区试点推广难以施展拳脚。多地基层反映，实施农村土地承包经营权抵押贷款，是统筹城乡背景下在政策方面的一个突破，虽然农村土地承包法允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，十八届三中全会也提出赋予农民对“承包经营权抵押、担保权能”，但在实际操作过程中，物权法、担保法对农村土地承包经营权的抵押，并无明确指导意见。
多地基层干部反映，农地抵押贷款的试点政策惠农效果好、对金融机构也有吸引力，但由于事关敏感的土地流转，且没有顶层设计的突破，所以几大国有银行的县级机构虽然有参与的想法，但没有办法和依据参与试点。
多措并举提高试点成效
针对上述问题，受访基层干部和金融机构人士提出了多条建议，旨在进一步优化农地抵押贷款政策推广环境，充分挖掘政策红利。
其一，大力开展土地确权，做好配套工作。基层干部认为，土地确权是农地抵押贷款试点的基础。目前，安徽长丰县试点探索的经营权，是指经县农村综合产权交易管理服务中心登记确认的已流转的土地承包经营权，但目前全县仍有不少土地没有确权。
其二，对于如何有效防范涉农贷款风险，长丰县农委副主任董良东建议，对扶持“三农”发展、发放抵押贷款的，政府部门财政应设立风险基金，建立类似于担保中心的平台，由大型农业龙头企业领衔，其他10家或20家农业企业加盟，实行市场化运作、政府扶持模式，出现土地流转“跑路”等现象时，有人、有资质的担保企业可以兜底；一旦发生风险也能找到“下家”，这也是符合试点的配套政策。
其三，深入推进农业保险，增强农业抗风险能力。有基层干部建议，为确保农村土地承包经营权抵押贷款的顺利推广及可持续性，建议将涉农保险与涉农信贷相结合，鼓励借款人对贷款抵押物进行投保，深入推广保单与抵押物相结合的贷款模式。
其四，宜针对农村土地承包经营权抵押，出台针对性或临时性的试点政策文件。多地干部认为，农地抵押贷款的政策涉及面广、社会影响大，确实应经过广泛试点，才能修改出台政策文件、完善相关法律条文。但换个角度看，在一定范围、一定时间内根据试点工作的实际需求，针对性地完善政策农地抵押贷款的政策和法律环境，才能更充分地发现问题，及早找到解决问题的思路。
比如有受访地区建议，相关部门宜研究出台农地抵押贷款试点工作的推广方案，将各大银行纳入试点工作，自上而下制定实施细则，将试点推广工作落到实处。
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