今年来，吉林省“两权”抵押贷款试点工作总体进展顺利，已累计发放两权抵押贷款6.5亿，但地区间发展很不均衡，尤其是山区农村进展缓慢，如抚松县目前仅发放了一笔，金额5万元。为此，我们以典型山区农村——抚松县为样本开展调查，探析原因。

此次调查共向抚松县全辖14个行政乡镇，129个行政村发放电子问卷1.4万份，农户覆盖面达到71.6%，并深入抚松县北岗村、抽水乡与20名农户座谈。调查结果显示，农民对开办农村承包土地的经营权抵押贷款普遍“叫好”，认为可以在一定程度上解决贷款抵押物不足的问题；但却对该贷款品种能否适合当地的水土表示怀疑，在实际操作中又并不“叫座”。

调查结果一：人均耕地面积少，且土地零散化，可流转的土地少

白山市“九山半水半分田”的地形地貌决定了农村可耕种土地有限，尤其试点县抚松县属于长白山地貌区，森林覆盖面积高，耕地面积仅占土地总面积的3.53%，这些有限的耕地分配到农户手中的又比较分散。根据调查问卷结果，抚松县在册土地不足5亩的农户高达53.96%，5-10亩的占20.38%，10-15亩的占10.94%；此外，每家每户的土地零散化现象严重，可能一户农户拥有十几块零碎的土地，土地不集中，使得很难发挥土地的抵押、流转作用；此外还有3.02%的农户存在土地权属纠纷。

调查结果二：农户农业生产回报率低，土地抵押价值有限

根据问卷调查和实地走访了解，抚松县大部分农民还是以种植普通作物为主，种植玉米的农户占42.93%，大豆占27.99%，仅6.79%的农户种植经济作物（草莓、西瓜、香瓜等）。普通作物的生产回报率比较低，根据农户填报的问卷结果，平均每亩土地每年净收入仅200元。在综合考量土地的土壤条件、面积、承包年限、地上种植物年产收益、自然条件等因素后，土地评估价值偏低，农户用承包土地的经营权抵押办理的贷款额度有限，大部分农户难以成功获得贷款。

调查结果三：贷款程序繁琐、利费高影响农户贷款意愿

受农村“熟人连带”特征因素的影响，当农民缺少资金时，首先是从亲戚朋友或村民处筹措，调查问卷显示，抚松县这部分农户占比40.78%，其不愿意从银行申请贷款的原因有多方面，29.66%的农户反映贷款程序繁琐，因而望而却步；25.5%的农户认为利息或其他费用成本（如请客送礼等）太高，贷款意义不大；17.7%的农户担心贷款无法按期偿还；14.02%的农户觉得成功申请到贷款的几率不大。

调查结果四：部分农户对土地承包经营权抵押贷款心存顾虑

调查问卷结果显示，大部分农户对土地承包经营权抵押贷款的方式表示欢迎，占被调查农户的56.6%。但仍有43.4%的农户表示不会用此方式获取贷款。究其原因，一部分农户是因担心贷款无法偿还，土地被收走。此外，还有47.92%农户表示，如果自家土地已承包出去，承包人在承包期限内，以土地经营权作为抵押办理贷款，不愿意配合提供相关资料。农民固有的传统思想决定了对于农民而言耕地为天，让其接受用土地作为抵押申请贷款的新思维还需要一定时间。

调查结果五：农户土地流转意识不强

在各方推动下，抚松县土地流转管理服务中心已于2016年3月初正式投入工作，服务中心的软硬件设施配备齐全，并在全力建设县、乡、村土地流转三级服务平台。服务平台建成后将促进多方受益：一些自有土地少的农户可通过土地流转的方式，将土地流转到专业大户手中获得收益；农村碎片化土地可实现整合；专业大户可用流转后的连片土地办理两权抵押贷款开展规模生产。但根据问卷结果，仅9.28%的农户表示愿意通过土地流转平台登记流转的方式处置自家不耕种的土地。现阶段有碍于农户的土地流转意识不强，农民宁愿选择自己耕种以获得微薄的收益、赠与亲戚好友、撂荒通过私下形式将土地租给熟人，也不愿意通过政府的平台进行公开流转。

总体而言，该政策受山区农村土地碎片化、山区农业生产回报率低、农民固有的传统意识等限制，农民认为受益面比较窄，虽然觉得有比没有好，但益处不大，农民不积极，银行不主动，最终出现人民银行力推，但试点县“叫好不叫座”的局面。