新常态下“惠民生”的地位日益突出，住房保障的价值日显。为此，保障性住房融资的支持应有有效匹配。客观而言，目前我国保障性住房融资还存在诸多短板，本文聚焦其中主要的短板，并提出相应的政策建议。本文所谓保障性住房主要是中等、中低、低收入者和特困人群的住房，可统称为中低收入者住房。保障性住房融资主要是指金融和财政融资。

保障性住房融资主要短板

主要发达经济体的经验表明，住房保障融资支持体系的一个重要特征是政策性金融、商业性金融和财政资金的有效组合。其中政策性金融的作用是为商业性住房金融提供流动性支持、增信支持，并促成商业性住房金融通过资产证券化，改善商业性住房金融机构的流动性，优化其风险收益结构和资产负债结构。财政的角色是通过直接（如拨款）和间接（如减免税费）的财政支出，激励私人房地产开发商和商业性住房金融积极参与住房保障建设和消费，进而降低中低收入者的购房和租房成本。商业性住房金融则是按照商业和市场规则为保障性住房的建设和消费提供融资支持，而由此形成的相关风险和收益的失衡关系则由政策性金融和财政来平衡。

从政策性住房金融、商业性住房金融和财政资金的有效匹配视角看我国保障性住房融资存在的问题，主要短板有三。

政策性住房金融对商业性住房金融的激励缺失。

就目前我国政策性住房金融所取得的进展看，我国政策性住房金融有直接支持保障房建设和消费的功能，但支持力度显然不够。就保障房建设而言，自1990年代初中国推进住房商品化改革以来，约20年的时间里，中国实际上没有关于保障性住房建设的政策性金融支持的专门机构和渠道。2014年7月，国家开发银行成立住宅金融事业部，这标志着政策性住房金融的建设取得重要进展。但其与住房保障相关的金融业务仅限于棚户区改造相关贷款业务。从住房消费端看，作为准政策性保障性住房金融的住房公积金因其在制度、机制、运作模式等方面的诸多缺陷，对低收入人群购租房的支持力度大打折扣，主要表现为个贷户率低，多数低收入者实际上无力使用公积金贷款。

另一方面，我国政策性住房金融对于商业性金融参与住房保障建设和消费的激励安排基本缺失。保障房的准公共性意味着商业性资金参与的风险较高，需要相应的风险收益平衡保障机制予以匹配。匹配的路径之一即政策性金融，如美国在1930年代中期就建立了联邦政府贷款银行体系，其角色是为住房贷款银行的流动性提供支持；其两大准政策性金融机构即“两房”的功能则是，或者直接购买相关保障房商业贷款（如在1961年肯尼迪政府推出的第211（d）3条款对于低收入住房的融资设计中，房利美负责收购商业银行贷放给私人开发商的低利率贷款），或者通过深度参与住房贷款二级市场即住房抵押贷款证券化，支持商业性住房金融机构优化资产负债结构和风险收益结构。

目前我国还没有类似的政策性金融安排，结果是政策性住房金融力不从心，商业性资金因缺乏有效的激励机制缺乏参与保障房工程的积极动力。

财政资金与商业性住房融资的匹配缺失

由前述，激励商业性资金支持保障房建设和消费的路径之一的政策性金融。另外一个路径即财政资金。

自1990年代初房改以来，国家层面几乎每年都安排一定规模的财政资金用于保障房领域，特别是2009年以来，国家对保障房的重视程度升级，保障房规划明确量化且进一步分解到各地方政府，财政支持资金规模也持续加大。特别是部分廉租房和棚户区改造住房项目，财政资金占比达40%，但问题在于，如何有效激励另外剩余的60%的商业性资金参与支持这些保障房项目？更大的问题是，还有更大比例的保障性住房，特别是夹心层的住房项目需要更大比例的商业性资金参与，相应的激励机制如何建立？

发达经济体的经验表明，财政资金的相对稀缺性决定了其对于保障性住房支持的有限性。如在美国，即便其公共住房资金也是由各地方住房管理局在市场上发行债券来筹集的，联邦财政负责偿付债券本息，这样的安排摊薄了联邦财政支出过程，避免了联邦政府集中财政支出的压力。实际上，在保障性住房领域，财政资金的主要角色是，通过各种直接的财政支出和税收减免和补贴等方式，平衡商业资金的风险和收益关系来激励或撬动商业资金进入保障性住房建设和消费领域。如美国有一类面向低收入者的住房由私人开发商向商业银行申办低利率（如1%）贷款融资，该利率水平和市场利率（如5%）之间的差额，由联邦政府补贴承担。如此的匹配关系可以平衡私人开发商、商业银行的风险收益关系，进而降低其开发成本最终是降低其住房出售或出租的价格到低收入者可以负担的水平。再如对中低收入者首套购房抵押贷款，联邦政府没有规定商业银行实行优惠利率，而是对中低收入者缴纳的抵押贷款利息实施税收扣除政策等等，在这样的安排下，商业银行对中低收入者的购房贷款实施市场利率从而维系其风险收益关系，另一方面中低收入购房者的购房成本因利息抵税政策而下降。另外，美国有联邦住房管理局、退伍军人局等行政机构对低收入者和退伍军人的住房贷款的偿付实行免费或低费的保险和保证。

目前我国用于保障房建设的财政资金主要表现为直接拨款投入的方式，对商业性资金的参与更多借助于窗口指导甚至行政安排，财政资金对商业资金实际上缺失风险收益的平衡功能，导致商业资金的风险敞口依然存在。这样的安排无疑不利于商业资金的参与，导致保障房工程存在不同程度的资金缺口。而在对保障房工程的行政评价存在刚性约束的条件下，上述缺口在现实中以扭曲的方式呈现诸如假开工率、工程粗制滥造、借助行政权力向私人开发商转嫁负担等。

地方政府保障房建设责任大，融资自主权小

我国的住房保障建设规划和实施的基本规则是，国家层面出总规划，省一级政府总负责，市县级政府抓落实。在资金筹措上的落实责任也是地方政府，如廉租住房资金筹措的基本路径是：市、县人民政府要通过财政预算等方式，多渠道筹措廉租住房保障资金，省级人民政府要建立廉租住房专项补助资金制度，中央财政对财政困难地区加大资金支持力度。

由此在保障房建设目标的实施上，地方政府负有主要责任。从发达经济体的经验看，地方政府保障房责任的强化往往伴随着其融资自主权的增强。如在美国，从20世纪80年代起，地方和州政府成为了保障性住房政策和计划的主要制定者和执行者，在这期间，每个州先后成立了州住房金融机构，负责发行住房相关债券支持保障房的建设等，此外州、市、县还建立了600多家住房信托基金等政府或半政府性质的金融平台，支持中低收入家庭住房保障相关资金需求。

目前我国一些地方政府的一些融资平台也担有为相关保障房建设融资的功能，但由于明晰度不够，所谓的保障房融资多挪作他用，实际上导致地方政府保障房相关的融资平台的缺失，相关保障房工程的融资渠道不畅。

相关政策建议

建构并强化政策性住房金融的激励功能

依前述，目前的政策性住房金融平台重在直接支持保障性住房的建设和消费，缺乏对商业性住房金融的激励功能。应通过对目前现有政策性住房金融的平台整合和功能重构，强化其对商业性住房金融的激励功能。

平台整合。即对国开行住宅金融事业部、公积金管理平台等政策性住房金融资源进行整合，并建构类一个全国性的政策性住房金融机构体系。其名称为中国住宅金融银行，其性质为公益性国有金融企业，其组织机构可按总分支模式即在国家层面是总、省市县各级分别设立分行机构，其业务模式定位为综合性的住房金融运营平台。

功能重构。即整合后的政策性住房金融平台主要功能是间接激励功能为主、直接支持功能为辅。即直接功能主要是指对中上、中、和低收入者的公积金贷款。虽然，住房公积金为所有收入群体缴纳，但高收入群体只能拥有在特定法律情境下（如移民、退休等）提取公积金及其法定利息的权利，不能依公积金贷款的名义使用公积金。在如此的功能界定下，住房公积金的住房保障性功能渴望真正落地。

整合后的政策性住房金融机构的激励功能主要表现在：一是依法定收购对保障性住房的商业性融资。二是以授信方式为商业性住房信贷机构提供住房信贷流动性支持。三是发起并参与商业性住房抵押贷款证券化，有效分散商业性住房信贷的风险，支持商业性住房金融机构优化资产负债结构和风险收益结构。

巧用财政杠杆，撬动商业性资金支持保障房项目

正如前述，财政资金的有限性意味着其不可能作为保障房融资的主力，而是发挥四两拨千斤的杠杆撬动作用。主要途径如：

从保障性住房建设端看，针对低收入者的公共住房可以通过相关省级或市级责任主体发行地方政府债券，债券的偿付以国家财政为主安排分期偿付；针对私人开发商通过低利率商业贷款融资建设的中低收入住房，除了上述由政策性金融机构购买以外，财政资金可以承担低利率和市场利率之间的差额利息的偿付。对于按照市场利率融资的私人住房开发商建设的低价位住房，其开发建设费用可参照一定的标准予以税收补贴。

从保障性住房消费端看，可以考虑取消对于首套房贷款利率优惠的行政性规定，对中低价位的首套房贷，以市场利率计价，相应的利息抵算其个人所得税。

此外还可以利用现有的一些政府性机构或者新成立政府性机构，对相关保障房的建设和消费融资进行增信。比如建设部下设的住房管理部门或新设一个全国性住房管理机构，对符合一定标准的首套房贷款的偿付提供免费保证。再如新设类似于美国政府全国抵押贷款协会的机构，对符合一定条件（如经前述政府性机构保证的贷款、满足一定贷款价值比的贷款等）的证券化债券的偿付提供担保。

允许地方政府设立专门针对保障性住房融资的金融机构或平台

首先需要明确的是，地方政府设立的保障房相关融资平台，是对前述保障房融资体系的补充，因而其规模是有限的，参照美国的做法，可按照所辖人口数量，由财政部或央行依人均标准核定其融资规模。其次，地方政府保障性住房融资平台的功能与前述政策性金融平台一样，主要是激励和撬动作用。如可发行免税低利率债券，相关资金可以较低利率贷放给低收入首套购房者，或辅助性支持私人开发商针对低收入者开发的住房的融资需求等。最后可在省级或地市级设立保障性住房金融机构或平台，原则上不设分支机构。